渔村海权改革：基层治理创新的一次探索

鉴江镇养殖海域成了独特风景。

核心提示

“靠海而生，因海而兴。”罗源县鉴江镇位于福州市沿海东北端，是该市最大水产养殖区域之一。由于自然条件优越，鉴江镇村民依海养殖鲍鱼、海参、龙须菜等海产品。随着养殖规模不断扩大，人多湾小，矛盾突出，村民对于养殖区权属经常发生争议，五六年前，吵架、械斗时有发生。近年来，鉴江镇采取“以村管海”方式，探索所有权、经营权、承包权三权分置的海权改革，改变了过去无序养殖的状况，为当地群众收入的可持续增长提供了保障，深受社会各界赞扬。受益于此，2023年鉴江镇鲍鱼总产值达14亿元，为国内重要的鲍鱼产区。鉴江镇海权改革，是福建基层治理创新的一次探索。请看记者近日深入当地调研发回的报道。

渔民有了“水域滩涂养殖证”。

人多湾小

大家都在抢地盘

3月26日，在罗源县鉴江镇海面上，成片的渔排和网箱随着海水的起伏轻轻漂动，275.3公顷养殖面积是周边沿海村落赖以生存的“海上耕地”。海面上渔排紧挨着渔排，养殖户们正忙着喂养鲍鱼，安静而祥和。

“没有海权改革，就没有今天的有序养殖。”一户渔排养殖户感叹道。

鉴江镇井水村村支书戴学强介绍：“井水村的海域水流相对平缓，养殖条件好。2000年左右刚开始时，养殖户比较少，后来，隔壁鉴江村的村民来到我们这片海域养殖，随着越来越多的外村村民涌入，无序养殖的矛盾日益突出，两村时常发生冲突。”

对此，海上村村民江成芳记忆犹新，回忆道：“当时，大海谁先占有就是谁的，大家都在抢地盘。那时我们脑子里只有‘祖宗海’‘门前海’的概念，压根没有‘有偿用海’的思想。”

江成芳所说的“那时”是2016年前后。2016年，随着罗源湾、宁德三都澳部分海域限制养殖，大量养殖户将网箱迁移至鉴江湾海域。据调查，2010年，鉴江海域海上养殖户仅为357户，自承接其他海域退养渔排以来，至2020年4月，该海域养殖户达1393户，其中，外地养殖户占比超过一半。网箱框数从1.58万框增长到13.14万框，10年增长近10倍，由此，该海域成为养殖密度最大的区域。

人多湾小，对海域使用权的争夺日趋激烈，连原本无人问津的海岸滩涂也成了寸土不让的争夺焦点。为保护自己的利益，鉴江村村民纷纷在海上、滩涂上插起竹竿、浮漂，以此宣示“主权”。与此同时，外来人员大量涌入，养殖户结构日益复杂，甚至滋生了“海霸”非法占用海域，向养殖户收取租金的现象，群众敢怒不敢言，也无从维权。此外，海面养殖区域无序扩张，养殖密度过大，导致航道阻塞，以及水质变差、溶氧率降低，鲍鱼存活率降低，养殖风险剧增，严重影响到鉴江湾的环境保护和经济发展。

“要改变这一状况，实现乡村振兴，解决养殖用海问题是关键。”鉴江镇人大主席李敬元说，为了从根本上解决问题，罗源县政府决定启动全面深入的海权改革。

三权分置

五村共治门前海

从2019年底开始，鉴江镇多次组织人大代表、村干部开展座谈会。

“由公司代理行使所有权怎么样？”2020年3月18日，在鉴江村村民代表大会上，村民吴良建提出一个创新的想法。

“由公司替我们管海，这可靠吗？”村民黄惠霖提出疑问。

各方意见僵持不下时，当时鉴江村村主任林建标说：“我有一个想法，我们自己管自己的海，怎么样？”

鉴江镇先后召开20多场会议，反复征求沿海5个村干部群众的意见建议，推动政府、村集体和养殖户协调合作，最终决定实施所有权、经营权、承包权三权分置，实行“以村管海”模式。

罗源县海洋与渔业局局长陈敏国介绍说，“三权分置”即养殖用海属于国有，按照“依法用海、有偿用海”的原则管理使用海域，由村委会向政府申请，将海域使用权确定给村集体，然后村集体将海域经营权出租给养殖户，并收取海域租金。

“所谓‘以村管海’，就是以村委会或村委会经济组织为海域使用确权人，沿海5个村是海域使用权主体，申请海域‘不动产权证’和‘水域滩涂养殖证’，取得海域使用权。”李敬元介绍说，经5个沿海村村民代表大会研究通过，共同出资成立罗源县泊鑫物业管理有限公司，以各村人口数为基准，按各村人口比例对海域进行划分。其中，鉴江村得到162.5公顷、井水村49.9公顷、圣塘村94.0公顷、海上村69.0公顷、陆上村93.1公顷，相应海域的收入归各村集体所有。公司主要负责为养殖户申请养殖用海、开展日常管理，并收取分配海域租金，作为村集体经济收入。由此，鉴江镇成为罗源县首个完成养殖海域确权的乡镇。

“有了养殖海域确权，再加上由我们五个村自己来管，各村海域可互通使用，占海行为毫无意义，村与村之间的关系也缓和了。”井水村村支书戴学强说。

不仅如此，养殖户也吃下了“定心丸”。罗源县碧里乡养殖户吴凌锋说：“拿到养殖海域确权证，安心多了，不担心自己是外地人会受欺负。”当年，他曾从碧里乡转场到鉴江镇，由于海权归属不明，经常被迫搬迁，每一次都要花费大量金钱和时间，如今，他可以安居乐业了，对未来充满信心。

目前，罗源县养殖户1623户，其中碧里230户、鉴江1393户。鉴江镇共发放养殖凭证1254本，发证率达到99.57%。

“海权改革是一项共赢的改革，养殖户心里踏实了、村集体收入增加了，因权属不清带来的矛盾也将减少。”陈敏国说。

“鉴江镇海权改革坚持党委和政府领导，发挥村委会主体作用，结合实际情况，建立‘五村共管’机制，是基层治理的创新探索，这种模式值得总结和借鉴。”福建农林大学福建农村发展智库主任杨国永说。

党员志愿者上渔排服务养殖人员。

组合出拳

还海湾清澈宁静

海域确权仅仅是这一基层治理的第一步。确权完成后，建立租金收费标准尤为急迫。

“绝不搞亲疏远近。我们召开村民代表大会，根据养殖户养殖的数量、规模、价格等，确定每框收多少钱。”鉴江镇鉴江村驻村第一书记刘志刚说，每次收多少钱、每个季度收多少钱、怎么使用都坚持村务公开，把确权带来的村集体经济收入，全部投入到产业发展和民生事业中，反哺村民。

养殖户缴纳海域租金后，即可取得镇村联合盖章发放的“水域滩涂养殖凭证”。养殖户戴昌栋说，和过去相比，现在虽然要缴纳用海租金，但心里乐意，“依法用海，有偿用海，从此再也没有发生过霸海的现象，海上秩序特别好，我们可以集中精力养殖鲍鱼，更赚钱了”。

租金问题解决后，新的挑战接踵而至。传统的渔排是木头与泡沫结合，在使用过程中产生大量海洋垃圾，造成严重的泡沫污染，也不安全。一旦着火，火势蔓延极快，后果不堪设想。“以前的泡沫渔排不仅不环保，还怕台风，台风一来全打散了。我们辛苦一年，到头来一场空。”想起过去，养殖户尤昌祥依然心有余悸。

这一问题引起了镇里的重视。2020年5月后，鉴江镇打出一套组合拳，把缴纳海域租金和发放养殖凭证作为升级改造前置条件，通过“海权改革+渔排改造”有机结合，清退整治违规渔排，同步实施升级改造。

鉴江镇海洋与渔业站工作人员李名坚说，鉴江湾海域需要升级改造的渔排大概有12.5万口，他们于2021年6月组建了3个工作组，分片区推进渔排升级改造和海权改革工作，将任务分解到每一个干部和每一个村，逐片逐排逐户进行宣传动员。目前，所有渔排已全部完成改造。

养殖户唐洪说，通过海上整治，海水更清澈了，环境更好了，“前前后后改造了5个多月，花了10多万元，终于把160多框木质渔排全部换成了塑胶，对安全没有后顾之忧了”。

另一户养殖户周洪磊，花钱造了重力式深水网箱34口。“预计到今年底，以大黄鱼为主，产量将达到550吨，产值约4400万元。升级改造后的经济效益比传统的可能高出两倍多。”他还说，改造后的渔排抗台风能力增强了，能够降低风险、减少经济损失。

陈敏国介绍：“改造升级后的渔排，采用经久耐用的环保型抗风浪塑胶渔排养殖网箱替代传统易碎的木质泡沫网箱，新型塑胶渔排使用寿命在10年以上，到期后塑胶还可回收利用，十分环保，而且抗风浪性能好，还能减少海漂垃圾的污染。”

据了解，到目前为止，罗源县已完成升级改造养殖渔排14.8万口、筏式浮球9000亩、深水抗风浪网箱200口。

从失管走向有序，从脏乱变为洁净，从散乱走向集约，这几年鉴江镇还积极探索网格化管理：将海域划分为四大海区，对渔排实施“网格化+二维码”管理，逐户录入养殖户姓名、电话、户籍、养殖面积、种类等基础信息，制挂渔排二维码牌子，形成网格单元。通过网格化管理，可依法、有效打击各类非法占海、用海行为，对占用航道的养殖户要求自行退养，对于不配合的养殖户依法强制拆除，并追究相应法律责任。李名坚介绍，2023年，一户养殖户在200米主航道上占用海域养殖龙须菜，他们多次要求其自行退养，但被拒绝，最终予以依法拆除。

4月7日，记者从空中俯瞰鉴江镇海域，一片用新型环保材料建成的渔排整齐地排列在海面上，过去杂乱无序、容易产生海漂垃圾的密集渔排养殖区，变成了由黄色正方形集中连片而成的规整养殖网箱，蓝色海面上“阡陌”纵横，一幅美丽的海上田园画卷徐徐展开。

鉴江镇海上党群服务点

创新服务

渔民获得感满满

“我们漂流在海上，遇到生产、安全等困难问题时，求助难、协调难，心里缺少‘主心骨’。”“一出海就是大半年，村党支部过组织生活常常赶不上，总感觉自己游离于党组织之外。”在月度村民代表大会上，鉴江镇党委组织委员阮以强常常听到这样的声音。

2016年，鉴江镇开始探索“海上党建”，成立“海上党支部”，依托“海上微党校”“碧海堡垒”等平台，搭建服务网络，目前，已集党群活动、金融服务、气象服务、便民服务为一体。“海上党支部”可直接呼叫渔船、对话养殖户党员和渔民，及时传达党的方针政策，“不管多远，党组织都在养殖户身边”。

“在海上待了大半辈子，现在遇到休渔，我不能捕鱼了，真的很担心，没有什么特长去赚钱，一家人日常生活怎么维持？”渔民陈顺锦来到“海上党支部”寻求帮助。

“别着急，我们可以帮您申请公益岗位，解决经济问题。”阮以强说。

据了解，鉴江镇重视伏季休渔期间渔民的转产安置和社会保障问题，通过安排公益岗位、提供灵活就业岗位等方式，让休渔渔民有了收入。从“上岸才能办”到“海上即可办”，“海上党支部”服务能力的提升获得了渔民连连点赞。

和党建服务群众一样，社会其他领域也在为渔区百姓提供创新服务。

井水村养殖户周振杰每年养殖鲍鱼120框，预计年收入100多万元。120框的养殖规模需要投入资金约110万元，对于他来说，这不是一笔小钱，然而，他说：“压力不大。”原来，周振杰拿到“水域滩涂养殖证”时，得知可凭此证向三大银行申请贷款，鉴江信用社为他发放了“福海·渔排托管贷”，不需要房产抵押或担保人。“我一共贷款了30万元，利率比以前低了三分之一，每个月都能为我省下800多元。”周振杰说。

据了解，在信用社贷款，可根据养殖凭证上的养殖规模、养殖户正常的生产经营状况合理授信，按照目前政策，一框可以贷2450元，最高可以贷到300万元，并享受利率优惠。至今年2月末，鉴江信用社共受理渔排托管贷100户，授信金额2829万元。

通过基层治理创新，鉴江镇的海洋产业蓬勃发展，成为名副其实的“蓝色粮仓”。在这片丰饶的“蓝色粮仓”中，鲍鱼、海参、海带等海产品的产量和质量都得到了显著提升，为村民和养殖户带来了丰厚收益，鉴江镇海域已收取海域承包金达688万多元。5村村集体经济收入从2022年的285.93万元增长到去年底的457.82万元，增长了60.1%。各村坚持“取之于民、用之于民”，用于乡村振兴，全部反哺村民。5村出资24万元，为鉴江中小学捐赠8套智慧教室设备。从2022年开始，5村为491名70岁以上老人缴纳城乡居民医保17.6万元。鉴江村村民尤昌雷说：“我们两夫妻一年要交医保将近1000元，现在村里统一给交医保，减轻了我们不少负担。”此外，5村还修缮码头，改扩建村道，绿化环境。渔村越来越美了。

福州市海洋与渔业局局长童桂荣说，罗源县养殖海权改革是海域资源要素配置和涉海金融服务模式的成功探索，完善了养殖用海产权制度和海域资源要素市场化配置，实现了“规范用海、强村富民、渔业兴旺、渔村和谐”，提升了沿海基层治理现代化水平。（记者 庄严 通讯员 刘舒婷 刘其燚 文/图）